L’immagine dell’ Unione Europea e il rapporto con il cittadino europeo
Comprendere l’immagine che l’Europa proietta non solo esternamente verso i partner esteri, ma anche internamente verso i cittadini comunitari è una sfida non semplice. Negli ultimi sessant’anni diversi ostacoli si sono posti davanti al cammino di integrazione europea contribuendo, a vario titolo, allo sviluppo dell’Unione così come oggi la si conosce. Un’Unione che, nel corso degli ultimi sessant’anni, è riuscita a progredire proprio grazie non solo a momenti di alta solidarietà e cooperazione europea, ma anche attraverso crisi politiche e diplomatiche. Il quadro di crisi internazionale e interna che oggigiorno si delinea davanti al cittadino europeo, destinatario di libertà, diritti e doveri europei senza precedenti nella storia recente del Continente, non è da considerarsi differente da altri scenari già presentatisi in passato, poiché anch’essi relativi a limiti strutturali e politici interni all’Europa stessa. A marcare l’insofferenza dei cittadini europei verso il progetto comune e a favorire i movimenti anti-sistema, hanno fortemente contribuito: l’instabilità economica, politica e sociale susseguitesi a partire dal 2008, annus horribilis che ha messo in chiara evidenza tutti i limiti strutturali del processo di integrazione europea; la crisi economico-finanziaria del 2008-2009 con le sue successive conseguenze economiche e politiche; la crisi in Ucraina e l’irrigidimento dei rapporti con la Russia; l’avanzata dello Stato Islamico in un Medio Oriente instabile e destabilizzato dal ritorno in campo dell’Iran; i difficili rapporti con gli instabili Paesi insistenti sulla sponda Sud del Mediterraneo; il problema migratorio nel bacino del Mediterraneo e i difficili rapporti con la Turchia del presidente Erdogan. In questo contesto, particolare rilievo agli occhi dei cittadini sembra aver assunto il recente esito del referendum britannico sulla permanenza nell’Unione Europea. Un evento annunciato e allo stesso tempo inaspettato che ben si configura come un “prisma attraverso il quale inquadrare le crisi del progetto europeo”, ponendo la classe politica davanti a scelte importanti per la costruzione di una casa comune per i popoli d’Europa. Proprio come un prisma triangolare scinde il raggio luminoso nell’intero spettro visibile, così il prisma Brexit evidenzia i problemi economici, politico-sociali e, per alcuni aspetti, giuridici dell’Europa.
Dal punto di vista economico non sono mancate né critiche al processo di integrazione europea né rilevanti disomogeneità strutturali tra i Paesi membri. In primo luogo, particolarmente nell’ultimo ventennio del Novecento, molti economisti, tra i quali lo statunitense Paul Krugman, hanno criticato il progetto di un’Unione Economica e Monetaria comune, sulla base della non rispondenza alla teoria della cosiddetta “area valutaria ottimale”. Nella “ambiguità costruttiva” alla base della moneta unica (Euro), difatti, pesava e pesa l’asimmetria dovuta alla mancanza di una unione politica e fiscale a controbilanciare quella monetaria nelle mani della Banca Centrale Europea (BCE). Una situazione che, a oltre dieci anni dall’immissione in circolazione della moneta unica, non è stata apparentemente ben percepita dai mercati valutari, che mostrano apprezzamento per la divisa sostenendone la domanda internazionale. In secondo luogo, da rilevare sono le asimmetrie economiche strutturali interne all’Europa. I dati del Fondo Monetario Internazionale (FMI) con obiettivo 2021 predicono una crescita dell’economia europea intorno all’uno percento; una percentuale condizionata dalla debole domanda globale verso un’area con in generale – e qualche eccezione – un’alta produttività. In terzo luogo questi elementi, uniti a una blanda vigilanza europea macro e micro prudenziale e a marcata finanziarizzazione del sistema economico globale, hanno portato al contagio del sistema economico europeo e alla successiva adozione di politiche e forme di governance settoriale che in alcuni casi hanno operato in senso prociclico.
Strettamente collegate ai temi economici sono le diverse visioni politiche dell’Europa. Un progetto partito proprio dalla collaborazione e dall’integrazione economica nel quale non è mai stata sancita una direzione univoca circa l’adozione di un modello a base comunitario o intergovernativo. Sebbene per lungo tempo il processo di integrazione sia stato visto, dalla classe politica e dai cittadini, quale panacèa per la soluzione dei problemi che affliggevano il continente, è sempre stata presente una strisciante narrativa negativa. Non solo nel Regno Unito, ove continua a riecheggiare il “I want my money back” tuonato nel 1979 dall’allora Premier Margaret Thatcher. Anche negli altri stati europei è sempre stata presente una narrativa che, a vario modo e titolo, aveva l’obiettivo di scaricare sul processo di integrazione le mancanze e le problematiche dipendenti dalle singole politiche nazionali. Una narrativa accesasi in questi ultimi anni con l’acutizzarsi dei problemi alle frontiere esterne, nonostante gli sforzi profusi nel campo dall’Unione stessa. Sforzi non sempre compresi dai cittadini che, pur godendo appieno dei grandi vantaggi che il processo di integrazione europea ha portato con sé, hanno inviato diversi segnali di rimostranza verso un’Europa attenta più alla “curvatura del cetriolo” che alle loro necessità. In effetti, i cittadini si sono progressivamente disinteressati all’Europa denotando, in alcuni contesti, una scarsissima conoscenza delle politiche europee o del funzionamento stesso delle istituzioni; un esempio è stato proprio dato dal voto britannico, dove il cittadino ha votato “seguendo la pancia” in chiave di ciclo politico-elettorale, verificando solo successivamente cosa avrebbe comportato il referendum. La volontà espressa dal popolo britannico porterà l’architettura giuridica europea verso un sentiero non ancora battuto. Con l’attivazione dell’articolo 50 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) sarà necessario portare avanti un processo negoziale che dovrà sancire anzitutto l’uscita del Regno Unito dall’Unione Europea e, in secondo luogo, regolamentare i rapporti tra i due soggetti; in merito a questo iter è ben chiara la volontà europea del “no negotiation without notification”, intesa come non ritenere di dover procedere a pre-negoziazioni o a negoziazioni parallele su entrambi i profili. Infatti, già sotto il primo punto di vista si prevede un enorme sforzo diplomatico e giuridico che dovrebbe coinvolgere un numero elevato di negoziatori e svolgersi con tempistiche non chiare, se non quelle dettate dal succitato articolo TUE. La mancata chiarezza nelle intenzioni è ben data dal temporeggiamento del Regno Unito, in piena tempesta politica dopo le dimissioni del Premier Cameron, e dalla ricerca di una rapida soluzione da parte delle istituzioni europee e molti dei sei Paesi fondatori, con l’eccezione della Germania. Sotto il secondo punto di vista, invece, non chiaro è ancora il modello che si seguirà per regolare le relazioni reciproche. Da parti diverse si ipotizzano modelli di rapporti diversi che vanno dal modello di relazioni con il Canada a quello utilizzato con il World Trade Organization (WTO), passando per i modelli adottati con Norvegia, Svizzera o Turchia.
In conclusione, i tempi per uscire dalla situazione attuale non possono essere brevi e la risposta non può che essere politica. Il caso Brexit è un fatto nuovo che non deve portare a “grandi salti” dei membri dell’Unione, soprattutto in considerazione del delicato ciclo elettorale che caratterizzerà tutto il 2017 – ricorrenza, peraltro, del sessantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma. Nella realtà dei fatti, non è possibile dare una organica soluzione di breve periodo se non ravvisare la necessità di una riflessione che permetta all’Europa di tornare a guardare alle quelle politiche basilari per i suoi cittadini che giocherebbero senz’altro un ruolo chiave nel limitare i movimenti anti-sistema che stanno politicamente destabilizzando il continente. Analizzando il quadro economico, giuridico, istituzionale e politico, molti strumenti per superare le attuali crisi interne ed esterne che assediano la “fortezza Europa” ci sono e possono essere utilizzati. Dal punto di vista giuridico attraverso le cooperazioni rafforzate e accordi intergovernativi si potrebbe iniziare il rilancio dell’architettura europea, snellendo le Istituzioni e favorendo sia una maggior apertura e condivisione nei confronti dei cittadini europei, sia una migliore risposta alle sfide che la globalizzazione ha posto alle legislazioni nazionali. Inoltre, l’uscita del Regno Unito potrebbe non essere un evento affatto negativo; soprattutto considerando la gravità del potenziale precedente che avrebbe costituito, per l’Europa tutta, l’accordo concesso dal Consiglio Europeo al Primo ministro britannico Cameron nel febbraio 2016. Resterebbe allora da saper gestire con saggezza ciò che avverrà dopo la notifica formale di richiesta uscita ex articolo 50 TUE, evitando di sovrapporre i negoziati circa l’uscita e quelli circa i reciproci rapporti tra Regno Unito ed Europa. Acquista così consistenza la sensazione che la soluzione del problema non può essere solo giuridica, ma soprattutto politica ed economica. Agire attraverso un rafforzamento coordinato Unione – Stati membri dovrebbe essere un imperativo. Elementi strutturali del processo di integrazione europeo quali il mercato interno, le politiche di coesione, la politica monetaria e le relazioni esterne, uniti a una nuova forma di bilancio europeo e a una maggiore regolamentazione del sistema bancario e finanziario, incrementerebbero la solidità del sistema-Europa contribuendo nel medio periodo a recuperare la fiducia dei cittadini. Ma non solo. Occorrerebbe cambiare, inoltre, l’approccio politico adottato negli anni successivi al 2009 non distinguendo più tra Paesi virtuosi e non virtuosi, ma garantendo sufficienti investimenti strategici, moltiplicatori naturali del PIL, in quelli con bassa produttività e domanda interna.
* Il presente contributo è parte del Dialogo Diplomatico n° 224, dall’omonimo titolo, pubblicato dal Circolo degli Studi Diplomatici.