di Riccardo Rigillo*

Introduzione

In Italia, una strategia marittima è stata trascurata per molto tempo. Ci sono ragioni storiche, naturalmente. L’Italia nasce con il “placet” di potenze straniere – Inghilterra in primis – per diminuire il ruolo marittimo della penisola una volta aperto il canale di Suez. La marina mercantile borbonica stava diventando infatti una spina nel fianco degli inglesi; non così però la marina da guerra. Dunque, l’unificazione avvenne sotto l’ombrello della flotta da guerra inglese, ma con il marchio del Piemonte: lo stato meno vocato al mare di tutta la penisola italiana.

 

Ci vollero cinquant’anni e un lungo dibattito sulla natura marittima o terrestre del neonato Regno d’Italia, prima di constatare che la vocazione al mare era nei fatti, ed arrivare alla Guerra Italo-turca. Diceva Napoleone che la politica di uno stato è nella sua geografia; la citazione è forse apocrifa ma il suo contenuto risponde sicuramente alla realtà.

Tuttavia, le motivazioni della storia (fra cui possiamo includere anche le sconfitte sui mari nell’ultima guerra mondiale) non bastano. L’assenza di una strategia marittima appare una carenza sorprendente in un paese che è quasi del tutto circondato dal mare; con migliaia di chilometri di coste, e quindi con una chiara vocazione marittima come semplice conseguenza della sua geografia.

 

Vocazione marittima dell’Italia

Inoltre, la vocazione marittima dell’Italia si desume chiaramente proprio dalla sua stessa storia. Quando la penisola ha ricoperto un ruolo di guida, lo ha fatto perché assecondava la sua geografia politica, e costruiva una geostrategia in tal senso: L’impero romano e Venezia serenissima sono i due esempi lampanti che non richiedono commenti e non hanno di fatto smentite.

Le varie entità statuali e politico istituzionali succedutesi nella penisola hanno avuto infatti un ruolo chiave sempre attraverso l’assunzione, esplicita o implicita, delle responsabilità di attori marittimi, sia in senso di proiezione che in senso di protezione.

Ciò è avvenuto (a seconda dei contesti e dei momenti storici) con il monopolio politico-economico dell’antica Roma nel “Mare nostrum”; con la prevalenza commerciale della Repubblica di Venezia a partire dal Medioevo fino alla prima Modernità; e anche attraverso il ruolo mediterraneo dell’Italia dopo il suo primo cinquantennio di vita e fino alla sconfitta nella Seconda guerra mondiale. La più recente versione di questa assunzione di responsabilità, negli anni della Guerra fredda, si è estrinsecata nello giocare un ruolo di mediazione nell’area mediterranea.

 

Quadro geopolitico

Il contesto geopolitico del Mediterraneo è oggi cambiato e la complessità delle situazioni ha portato questo mare a divenire lentamente, ma in una maniera apparentemente inesorabile, sempre più un’area di faglia che una di cooperazione e scambio.

Dalla fine della Guerra fredda, infatti, l’interesse politico per l’area mediterranea da parte degli Stati Uniti, che pure rimangono presenza egemone, è andato scemando. Essi ne hanno così in un certo senso “delegato” agli alleati la gestione politica. Ciò ha però riportato in essere (sia che fossero interessati alleati europei oppure paesi di cultura islamica) vecchi conflitti, mal sopiti rancori, residui di sussulti post-coloniali.

Esempio lampante di questa delega e dei relativi risultati, fra tutte le “Primavere arabe”, è stata la guerra di Libia del 2011. Mentre noi italiani vedevamo il dissolversi di un secolo netto di influenza mediterranea, alcuni Stati, europei e amici, assieme a qualche paese islamico, detonavano la più grande esplosione di instabilità, rischi e incertezze nell’area dopo settant’anni.

Nel frattempo, almeno cinque potenze giocano nella regione una partita che ricorda tanto, nell’ipotesi migliore, la ricerca di equilibri instabili nell’Europa della “belle époque”, e in quella peggiore i disequilibri dei Balcani nei primi quindici anni del novecento. L’importante è che nella partita fra Arabia saudita, Egitto, Iran, Israele e Turchia, altre potenze extraregionali (Stati Uniti, Russia, Europa) non si facciano trascinare loro malgrado creando una sorta di replica del 1914.

Ad ogni modo risulta al momento evidente come l’intervento di Paesi europei nello scacchiere, assieme alla ricerca di un equilibrio di potenze da parte dei Paesi arabi – sciiti e sunniti – più Israele e Turchia, ha aumentato l’instabilità della regione invece di portarla, come forse sperato, ad un nuovo assetto razionale. Inoltre, nuove potenze come la Cina si sono affacciate significativamente nel bacino, alterando ulteriormente gli equilibri consolidati, ma creando anche nuove opportunità strategiche.

 

Prospettive per l’Italia

In questo quadro è indispensabile che l’Italia assuma nuovamente il suo ruolo di Paese marittimo e si faccia promotrice di una regia finalizzata alla condivisione, allo scambio, alla crescita e alla cooperazione nell’area.

Ciò deve avvenire attraverso strumenti politici ed economici. Il quadro è quello di uno schema già utilizzato, in un passato non troppo lontano, dalla politica italiana e il cui corollario potremmo articolare come segue: il mare, il Mediterraneo,  è di tutti; il mare è una “res communis”; il Mediterraneo è quindi un “mare nostrum” se intendiamo l’aggettivo possessivo “nostrum” come riferito a tutte le genti che vi si affacciano; se si tratta di gestire in armonia un bene comune, la posizione geografica centrale – assieme a una relativa debolezza percepita – facilita un ruolo di regia. Purché si abbiano la volontà, il potere e il coraggio di assumersene le relative responsabilità.

Moltissime  parole chiave del dibattito internazionale oggi, sono legate ai mari e agli oceani: i mari sono la chiave per il successo nel prossimo futuro, per l’Europa e per l’Italia. Termini come blue economy e blue growth sono le note di fondo dell’agenda mondiale, e parte di un processo che si svolge da un paio di decenni in sede Nazioni Unite e che ha avuto una forte accelerazione a partire dall’Assemblea generale del 2015. Il mare significa commercio, significa energia, significa nutrire in maniera sostenibile il pianeta, significa vita.

Molte delle priorità dell’Italia e del suo governo sono legate a questi temi. Fra esse la crescita e la promozione del capitale sociale; nonché la sicurezza alimentare, tema già centrale per la nostra Presidenza del Consiglio UE nel 2014. Benché quasi mai declinati in termini di economia marittima, è invece in essa che possono trovare un maggiore significato operativo.

La stessa Europa ha infatti riscoperto una sua vocazione marittima. Proprio grazie all’Unione europea e alla sua Politica marittima integrata (PMI), adottata ormai da circa dieci anni[1], molti Stati membri dell’UE sono divenuti in grado di migliorare la loro attenzione sulla necessità di una politica e di una strategia marittima integrate. E’ chiaro però che il quadro europeo ha fini diversi, alcuni sostenuti da certi Stati membri più avveduti e già in possesso di una politica marittima, altri più propri delle singole Istituzioni europee, come ad esempio la stessa Commissione. Senza entrare in dettaglio è comunque chiaro che la PMI non può esaurire gli obiettivi e gli interessi italiani che devono trovare una propria articolazione innanzitutto a livello nazionale.

 

La percezione del pubblico e la necessità di una battaglia culturale

Purtroppo, però, la percezione che l’opinione pubblica italiana e la stessa politica hanno del ruolo di questo settore e dell’intero comparto marittimo, è bassissima e assolutamente non proporzionata all’importanza che lo stesso riveste per l’intera economia e la politica nazionali. Per la maggior parte degli italiani l’interesse per il mare si concentra in estate, durante le vacanze in spiaggia. Quella che può sembrare una battuta nasconde una realtà più seria di quanto sembri. Anche la politica, molto spesso, si ferma a pensare al potenziale economico del mare in semplici, seppur importanti, termini di turismo.

Gli italiani difficilmente hanno visto sé stessi come cittadini di una potenza marittima, nonostante la posizione geografica eccezionale dell’Italia e le sue migliaia di chilometri di coste. Non sono mancate nella storia figure importanti di marinai, ma difficilmente essi sono stati profeti in patria.

Certo, l’Italia vanta una industria cantieristica navale di tutto rispetto (l’Italia è sesta al mondo per numero di ordinativi, prima fra i Paesi europei e avanti agli Stati Uniti)[2] con nomi come Fincantieri (cantieristica navale “pesante”) e Perini (leader mondiale cantieristica yacht e lusso), ma nel nostro Paese l’attrazione della terra e del “verde” ha sempre fatto premio sulle potenzialità di crescita “blu”. Fatto sta che il mare non ha da lungo tempo, in Italia, un centro di coordinamento amministrativo, e ancor meno di pianificazione strategica, ad esso dedicato[3].

Nell’arco dei partiti politici le questioni marittime, anzi, “la” questione marittima e il potenziale di crescita “blu”, sono generalmente sottovalutati, e a volte semplicemente oggetto di silenzio. Probabilmente più per scarsa conoscenza che per un motivo ben definito, vista anche la carenza in materia dei nostri curriculum scolastici degli ultimi settant’anni.  Il risultato è che in Italia  manca un promotore politico dell’economia marittima.

E’ indispensabile quindi sensibilizzare l’opinione pubblica e promuovere a livello nazionale un approccio culturale nuovo, disponibile, dinamico, verso i temi marittimi legati fortemente allo sviluppo sostenibile e alla “crescita blu”.

 

 Componenti della “crescita blu”

La crescita blu, così come la sicurezza alimentare garantita dal mare, si basa su diverse componenti, sia economiche che politiche. La chiave per avere successo è la sinergia tra tutte. In termini più concreti, questo significa integrare necessariamente tutti gli attori del mare in una visione unica, di politica e di strategia.

Nell’inquadramento di una governance globale dei mari e degli oceani, è importante coordinare i vari settori, con diversi focus: sull’uso sostenibile delle risorse marine viventi; sull’efficienza energetica; sull’interazione fra turismo e altre attività economiche; sulla sorveglianza in mare e la sicurezza per il mare.

E’ possibile quindi individuare almeno quattro aspetti economici principali su cui una strategia integrata dovrebbe basarsi: pesca e acquacoltura (con un ruolo importante nella sicurezza alimentare per l’intero pianeta nei prossimi decenni); energia (per lo sviluppo e il mantenimento della vita); trasporti e portualità (il commercio è linfa vitale dell’economia del pianeta); biodiversità (tutela degli ecosistemi e sviluppo della bio-economia in mare).

Il settore marittimo riveste dunque un ruolo fondamentale per il rilancio dell’economia finalizzata alla crescita del Mediterraneo, e con esso dell’ Europa e dell’Italia, Il suo ruolo è strategico e di primaria importanza per il settore produttivo ed industriale nella sua globalità.

La “crescita blu” ha un potenziale importante. Il “cluster” marittimo italiano vale ad oggi il 2,6% del PIL,  il 3,3% delle esportazioni, e quasi il 5% degli investimenti nazionali. Il settore marittimo, direttamente o attraverso l’indotto, occupa poco meno di 480.000 addetti, probabilmente più di altri settori che godono di maggiore considerazione. Inoltre, i dati disponibili[4] riportano un moltiplicatore di settore pari a 2,93 per il reddito e a 1,87 per l’occupazione. Vale a dire che per ogni 100 euro spesi nell’ambito del cluster marittimo (ad es. per investimenti o approvvigionamenti), si attivano 293 euro di reddito complessivo nel sistema economico nazionale; parallelamente, 100 nuove unità di lavoro operanti nel cluster marittimo, attivano 187 unità di lavoro complessive nell’economia nazionale.

Inoltre, il potenziale futuro di sviluppo è considerevole, se si guarda al possibile ruolo di perno dell’Italia nel bacino mediterraneo. In un momento in cui le risorse naturali tendono ad esaurirsi e ad essere sovrasfruttate, la terra sarà sempre meno in grado di fornire nutrimento, proteine e altre risorse per tutta l’umanità. In quest’ottica la possibilità di sfruttare in maniera coordinata dei beni comuni diventa quindi un importante valore aggiunto per un’area ristretta come il Mar Mediterraneo.

Il mare cela e fornisce importanti riserve di noduli polimetalliferi e di terre rare, sempre più indispensabili per le nuove tecnologie e non solo (laser, superconduttori, materiali inossidabili). Giacimenti al momento ancora costosi da sfruttare, ma per cui sono già disponibili le necessarie tecnologie di estrazione. Oltre ai minerali, il mare può fornire anche le risorse biologiche per il futuro: molecole preziosissime per la farmaceutica, la cosmetica, la chimica. Basti pensare che l’ultima classe di antibiotici, le cefalosporine, proviene dall’ambiente marino e nuovi trattamenti medici anti-cancro basati su spore e funghi marini potrebbero arrivare in pochi anni sul mercato. Vi è poi anche l’aspetto energetico, piuttosto sottovalutato sia sotto il profilo dell’energia eolica marina, che sotto quello dell’energia termica del mare.

Tutte queste potenziali innovazioni non devono farci comunque dimenticare l’economia marittima “classica”, che parte proprio dalla pesca e dall’acquacoltura. Quest’ultima, al di là dei suoi contenuti innovativi in particolare per gli aspetti “non food” (e quindi legati a farmaceutica, cosmetica, chimica), conserva infatti anche un contenuto più “tradizionale” come fonte di proteine e di alimentazione, e ha prospettive di sviluppo anche in sostituzione di alcune attività di pesca nel loro ruolo di approvvigionamento di sostanze nutritive dal mare.

La pesca, d’altro canto, ha un potenziale innovativo soprattutto in quanto strumento politico, di coesione. Operare sullo stesso mare, sugli stessi mercati, con un forte scambio di risorse e capacità umane, è una occasione politica di grande portata. I pescatori più informati mostrano una crescente consapevolezza che lo stato delle risorse e le debolezze dei mercati domandano coesione e cooperazione. In tal senso la pesca assume un ruolo pilota che può essere “sperimentato” per buone pratiche di condivisione di spazi naturali, in parte comuni e comunque continui.

 

Governance e politica di bacino nel Mediterraneo

Una volta elencato il “tesoro nascosto” nel mare, vale a dire il suo potenziale di sviluppo, bisogna però guardare alla cornice operativa e alle condizioni che possono consentire all’Italia di cogliere l’opportunità di essere il perno di una strategia di bacino.

Per fare questo vanno in primo luogo qui considerati i fattori politici, importanti perché sono in grado di tenere insieme tutti gli altri, ed essenziali per completare una strategia marittima. Le loro componenti operative sono la proiezione e la protezione. Essi sono fattori chiave per la blue growth e la blue economy.

Se partiamo da alcune considerazioni di natura generale, è interessante notare che un Paese come gli Stati Uniti ha impostato da lungo tempo una governance che include i mari, e che è incentrata non solo sulle acque marine e gli oceani, ma su tutti i fluidi terrestri – oceani e atmosfera. Una sorta di agenzia federale incardinata nel Segretariato per il commercio (il “ministero” delle attività commerciali degli USA)  è competente per la gestione dei fluidi nel loro complesso fin dal 1970. Il ruolo della NOAA (National Oceanic and Atmospheric Administration), competente per le questioni civili legate ai mari e all’aria, ci mostra chiaramente che la gestione dei fluidi sarà la chiave per il successo globale nei decenni a venire. I fluidi – l’atmosfera e gli oceani, a cui oggi dovremmo aggiungere anche il cyberspazio – racchiudono la Terra e includono tutto il nostro mondo.
Un approccio olistico alla governance, per lo meno del mare, è quindi essenziale per una media potenza regionale come l’Italia.

Se da una parte osserviamo che la Terra è principalmente fatta di acqua (anche se può sembrare una contraddizione), d’altra parte i mari possono essere considerati anche alla stregua della terra stessa, e ciò nella prospettiva di acquisire risorse attraverso l’appropriazione legale degli spazi. Questo è un processo che si sta verificando e sta dando vita  a un fenomeno relativamente recente, noto come “territorializzazione dei mari”.

Per inciso, a questo proposito,  è interessante notare che la pesca è una delle componenti più importanti di questa tendenza – o esercizio. La pesca marittima è per molti un soggetto poco conosciuto. I suoi aspetti tecnici attraversano tanto questioni scientifiche quanto aspetti gestionali, ma la pesca ha anche un’importante componente politica. Da un lato infatti, nel condividere le risorse, e quindi gestirle, vi è una necessità di proiezione. Dall’altro, nel suddividere le risorse, vi è una necessità di protezione: protezione dalla pesca illegale o irregolare (spesso riferita come “IUU”, da un acronimo inglese) e tutela dallo sfruttamento illegale o comunque insostenibile delle risorse. Tutto questo ci mostra la pesca come un elemento portante per una strategia generale. Non c’è  bisogno di citare le controversie di pesca dall’Atlantico settentrionale fino al Mar cinese meridionale per rendere più chiaro il concetto.

Tornando ai fattori politici, essi sono legati alla sovranità, al potere, alla difesa e alla sicurezza. Le loro componenti operative sono state definite come la proiezione e la protezione. Secondo le diverse situazioni geopolitiche e le diverse epoche storiche, una delle due può prevalere sull’altra. Attualmente la protezione in senso più ampio è l’aspetto prevalente della politica marittima, per l’Europa e l’Italia.

Essa è anche l’assunto positivo e il presupposto per lo sviluppo ordinato e pacifico di ogni attività economica (in terra come in mare). Insieme alla sostenibilità, la sicurezza è uno dei fattori chiave per la crescita e il commercio marittimo. È per questo che strumenti europei come la Strategia UE per la sicurezza marittima o la Politica marittima integrata sono importanti. Esse però, ancora una volta, non devono deresponsabilizzarci in relazione a una definizione di obiettivi e a una pianificazione nazionali.

Così si torna sempre alle due componenti operative di protezione e proiezione, che possiamo sintetizzare nella metafora riferentesi alla nostra penisola come grande “molo” che si allunga nel mare al centro del Mediterraneo. Un molo può essere punto di attracco per navi e mercanzie altrui ovvero punto di partenza per navi e mercanzie proprie. Il considerarci solo punto di attracco ci obbliga a mere reazioni. Il considerarci punto di partenza ci impone l’assunzione di responsabilità nella nostra strategia di proiezione.

In particolare, presupposto fondamentale per ogni azione nel Mediterraneo è la definizione del quadro di diritto internazionale in cui ci si muove e soprattutto di quello in cui ci si vuole muovere. Punto di discrimine è il chiarimento sullo status giuridico delle acque: non tanto per fotografare una realtà ancora in fieri  quanto per decidere quale è lo status giuridico che meglio si adatta al conseguimento degli obiettivi italiani.

Il Mediterraneo non è suddiviso n Zone economiche esclusive (ZEE), ma la tendenza alla “territorializzazione” delle acque comincia a farsi sentire anche in questo bacino. La questione di fondo è che il nostro paese non ha mai sposato una linea politica netta sulla questione dello status del Mar mediterraneo. E cioè se sia obiettivo italiano mantenere le acque del bacino nello status di acque internazionali (come sarebbe più opportuno volendo giocare un ruolo di perno basato sulla gestione di una res communis), oppure accondiscendere a una suddivisione di tutte le acque mediterranee in zone di giurisdizione di vario tipo.

Innanzitutto va detto che la lettera della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare[5] non obbliga alla istituzione di ZEE se non vi è accordo fra gli Stati interessati[6]. Inoltre una certa dottrina ritiene il Mare mediterraneo alla stregua di un mare semichiuso, per cui il regime giuridico delle ZEE non sarebbe direttamente applicabile. Infine, alcune zone di giurisdizione, quali zone di protezione di pesca o zone di protezione ambientali sarebbero secondo alcuni un “quod minus” rispetto alle ZEE, per cui in questi casi le norme previste per queste ultime sarebbero di dubbia applicazione[7].

Al di là delle considerazioni giuridiche, che meriterebbero una trattazione a sé, urge tuttavia un chiarimento sugli obiettivi. Certo, acque internazionali aperte sarebbero più congeniali a un ruolo di “pivot”, ma sembra di capire che non abbiamo la volontà e la forza di disegnare un percorso che difenda lo status giuridico attuale di acque internazionali. La Francia ha da poco istituito una sua ZEE, e altri Paesi anche al di fuori dell’UE potrebbero seguire.

L’Italia dovrebbe fissare il proprio obiettivo e declinare una strategia operativa. Se non vi sono idee chiare si rischia di perdere l’iniziativa, che andrebbe invece mantenuta in ogni caso. Anche la decisione di accondiscender a un suddivisione in ZEE richiederebbe un ruolo pro-attivo da parte dell’Italia. L’Italia potrebbe ad esempio farsi promotrice di una conferenza internazionale sul tema, e questo potrebbe essere un primo passo per riguadagnare un ruolo centrale.

Conclusioni
La situazione complessiva del’economia marittima richiede dunque un ripensamento per dare ossigeno a un settore ricco di potenziale. In uno scenario internazionale complesso, anche considerando il particolare momento storico e la situazione geopolitica del Mediterraneo, l’Italia ha la responsabilità di assumere un ruolo di regia, attraverso la  valorizzazione delle esperienze, delle conoscenze e degli investimenti conseguiti negli anni passati, ricoprendo un naturale ruolo di guida e di riferimento per il Mediterraneo e per l’Unione Europea nell’area, al fine della promozione di un’efficace azione strategica per il rilancio della politica marittima. L’Italia può definire, per prima, le linee strategiche della nuova politica marittima integrata per l’intera area.

E’ necessario a tal fine rendere consapevole l’opinione pubblica dell’importanza di questo ruolo e promuovere un approccio culturale nuovo nei confronti del mare. Ciò deve avvenire anche attraverso una presa di coscienza da parte della classe dirigente, della politica e dei decisori ed amministratori pubblici.

Andrebbe inoltre chiarita la posizione italiana in merito alla gestione dei mari e del Mar mediterraneo in particolare, meglio se contestualmente o attraverso la promozione di una conferenza internazionale. Una postura di sola reazione sembra infatti essere ormai controproducente.

La crescita blu, così come la sicurezza alimentare garantita dal mare, si basano su molteplici componenti e la chiave del successo è la sinergia tra tutte. In termini più concreti, questo significa integrare necessariamente tutti gli attori del mare in una visione unica, di politica e di strategia. L’obiettivo deve essere quello di raccogliere in un unico centro tutti gli attori del mare e le loro istanze nelle varie componenti dell’economia, nelle sue declinazioni di blue growth e di blue economy.

La soluzione può passare attraverso la ridefinizione a livello nazionale di una governance integrata anche guardando alle recenti esperienze europee e internazionali. A questo proposito è importante avviare una concreta riflessione sulla possibile creazione di un centro di coordinamento amministrativo[8], o meglio di un vero e proprio centro di pianificazione strategica che possa anche utilizzare per scopi funzionali le Forze armate e di polizia che operano in mare. Ciò può avvenire per gradi.

Si tratta di fare innanzitutto un primo passo fondamentale per una maggiore sicurezza e una migliore governance, utilizzando economie di scala. Questa è una delle chiavi per la crescita e la prosperità, nella nuova ottica dell’economia blu, affinché i nostri ottomila chilometri di coste non servano soltanto a piantare gli ombrelloni in estate.

* E’ Direttore generale della pesca marittima e dell’acquacoltura presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. Il testo è qui riportato su gentile concessione dell’autore.

NOTA IMPORTANTE:
La posizioni espresse in questo articolo sono formulate a titolo personale e non rispecchiano posizioni ufficiali dell’Amministrazione o del Governo.